作者：徐嘉穎
近年香港屢次發生涉及公眾利益洩密的爭議事件。譬如今年港大校委會否決物色委員會建議任命陳文敏為副校長，學生委員馮敬恩違反保密協議，公開委員反對任命的荒謬理由。及後校委會會議錄音流出，引起廣泛關注，特首批評公布錄音洩密「十分不道德」。然而，如涉及公眾利益，告密者受國際人權公約保障。
洩密與人權
告密者公開洩密，不僅是告密者傳播資訊的權利，還牽涉公眾接受資訊的權利，受到《公民權利和政治權利國際公約》第19(2)條保障：「不分國界，尋求、接受及傳播各種消息及思想之自由」。聯合國人權事務委員會解釋，資訊自由及表達自由涵蓋政府、公共機構及具公共職能的機構，政府應積極公開涉及公眾利益的政府資訊。 [1]
聯合國保障基於公眾利益告密
現時各地對「洩密」定義不一，不過聯合國促進和保護意見及表達自由特別報告員認為應就基於公眾知情權、問責及民主管治的「洩密」採取寬鬆定義，保障應著眼於資訊帶出的公眾利益，而不是告密者動機。[2] (段31)
告密者就是該人在洩密時「合理相信，所洩露的資訊是真確，並會對特定公眾利益構成威脅或損害，包括違反國際法或本地法、濫權、浪費、欺詐、損害環境、公眾健康或公眾安全」(段28,63)。告密者與告密對象並不局限於工作關係，亦適用於諸如病人揭發醫院失誤、父母揭露學校或學生行為失當等其他情況。(段29)
保障機制失效，告密應受保障
聯合國特別報告員認為，在缺乏相應內部及外部監察機制或該機制失效，告密者透過傳媒或公民社會公開洩密，應受保障。(段37) 一旦涉及嚴重違反國際人權法、國際人道法或其他憲法保障的基本權利，公眾知情權更具凌駕性。(段38) 政府亦應調查和糾正洩密所揭發的錯誤。(段63)
衡量限制告密的合法性
此外，歐洲人權法庭在衡量限制公開洩密的合法性時，考慮六個因素，可作參考，包括「(1) 有否相應稱職機構，予告密者揭露問題，或有否其他有效補救錯誤的方法」；「(2) 資訊涉及的公眾利益，有時可凌駕法定保密責任」；「(3) 資訊的真確性，該人須在情況許可下，小心核實資料是否準確和可靠」；「(4) 洩密對公共機構的損害，是否凌駕公眾知情權」；「(5) 告密者的動機及是否秉誠行事，此牽涉到保障程度」；(6) 刑罰是否合乎比例」。 (段37)[3]
港大洩密符合聯合國保障
以港大校委會洩密事件為例，校委會先是無理拖延任命，後以空泛「港大長遠及最大利益」否決物色委員會建議，涉嫌違反《基本法》保障的言論自由、學術自由及院校自主，屬公眾利益，加上並無相應保障學術自由機構提供有效補救和申訴；在此情況下洩密，理應符合聯合國對告密者的保障。
立法保障告密者
若告密者遭秋後算帳，就會窒礙他人揭發錯誤，造就封閉和恐懼文化。(段66) 因此，政府應有清晰明確法例保障告密者，包括訂明保障性質；「保護告密者或其家人免受威逼或騷擾、歧視、傷害身體或財產、報復威脅、解僱、紀律懲處或以違反保密法檢控」等；(段41) 並清晰訂明對告密者報復的人的民事和刑事責任。(段42)
政府亦應避免檢控告密者。檢控只限於最嚴重明顯損害特定合法利益的例外情況。政府有舉證責任，證明被告有意圖造成損害，被告亦有權以資訊具凌駕性公眾利益抗辯，並可接觸可用作抗辯的所有必要資訊。(段65)
香港應立法保障資訊自由和告密者
目前，香港既無法例保障基於公眾利益的告密者，又無資訊自由法和檔案法，《官方機密條例》亦無公眾利益為抗辯理由，加上政府愈見封閉，不時遭傳媒揭發銷毀檔案，經常拒絕公開資料之餘，亦以吹風會和網誌代替記者會，避開傳媒提問，近日教育局局長吳克儉更因記者追訪而報警，如此種種窒礙傳媒和公眾監察及問責。香港政府應參考上述國際標準，盡快就資訊自由法及保障告密者立法，[4] 並修訂《官方機密條例》。除了立法，推動資訊透明和公眾參與的政策和政治文化亦甚為重要。
註釋
[1] UN Human Rights Committee. General Comment No. 34. 12 September 2011. Para 18-19.
[2] David Kaye. Report of the Special Rapportuer on the promotion and the protection of the right to freedom of opinion and expression. 8 September 2015.
[3] Guja v. Moldova. Application no. 14277/04. 12/2/2008.
[4] 〈梁繼昌提私人草案保障為公眾洩密僱員〉。明報。2015年10月7日。